社論－影響印太經濟架構成敗的五大因素

日前，美國總統拜登藉由上任後的首次亞洲行，於日本宣布成立印太經濟架構（IPEF），企圖改善美國印太戰略偏向軍事威懾的刻板印象，與彌補2017年美國退出跨太平洋經濟夥伴關係協定（TPP）及區域全面經濟夥伴協定（RCEP）生效後，美國在亞太地區經貿影響力減弱的問題。但IPEF真能讓美國在此地區重振雄風？

確實，在美國技術性地降低參與門檻後，目前IPEF共有13個初始成員國，包括美國、日本、澳洲、印度、韓國、新加坡、印尼、泰國、馬來西亞、汶萊、紐西蘭、菲律賓和越南，其GDP合計占全球GDP的40％，高於RCEP的30％，成為全球最大貿易集團。而IPEF專注的四大政策支柱─互聯經濟（主訴公平和有韌性的貿易，且有數位經貿等七個子題）、彈性經濟（主訴供應鏈韌性）、潔淨經濟（主訴基礎設施、潔淨能源、脫碳），以及公平經濟（主訴稅收和反腐敗），也符合當前時代所需。同時，體恤各國經濟發展程度不同，IPEF並不要求參與國承諾參加所有四個支柱，而是可視個別情況選擇部分參與。

美國著名的戰略與國際研究中心（CSIS）貿易專家古德曼（M. P. Goodman)指出，IPEF涵蓋數位貿易協議對印太地區國家確有吸引力。畢竟，在數位貿易概念下，數據是構成全球價值鏈（GVCs）的核心要素，會影響全球的生產、貿易及投資，也會涉及到產品設計、生產及銷售與服務的生命週期管理，因而使數位貿易數據的標準化甚為關鍵。

然而，目前IPEF被專家學者認為其成立的象徵意義大於實質意義，最終能否有具體的成果也屬未知，原因有五：首先，IPEF缺乏市場准入原則，亦即沒有端出印太地區參與國最期待的美國市場開放與降低關稅等貿易優惠措施，且應仍以美國利益為先下，未必能讓參與國維持初始參與的熱情。一如美國貿易代表處（USTR）代表戴琪所言，美國將不再追求不受約束的貿易自由化，且需要更新的防禦性工具來保護美國的利益，此概念與過往美國主動對外尋求結盟時，多會對經濟發展不如美國的國家讓利之做法不同，難免降低其他國家持續跟隨美國的誘因。

第二，IPEF仍缺乏細節，像是拜登政府將如何與參與國一起追求與實現IPEF的目標，或是否能傾聽盟友需求且提供具體措施激勵所有參與國之間加速談判進程，均未可知。而且，即使目前有13個初始成員國，看似揪團成功，但各國究竟會加入哪些政策支柱也還不明朗，尚無法樂觀期待其成效。

第三，即使IPEF的四大政策支柱聚焦在經濟層面，但仍無法掩飾美國將其視為抗中聯盟的深意。倘若後續架構規劃滲入明顯的抗中意涵，損及參與國實質經貿利益時，則在近半參與國（尤其是東協成員）無意在美中角力戰選邊站的情況下，自然會對IPEF的談判改採消極態度。

第四，無論是政治與軍事上的印太戰略或期許致力於經濟的IPEF，印度都是美國極力拉攏的對象。但印度對參與IPEF仍持謹慎態度，一方面是印方不希望被視為公開加入美國抗中行列，另一方面則是其較傾向於與美建立雙邊經濟關係，對多邊協定的顧慮甚多，就像其曾花八年時間參與建構RCEP，卻在最後階段決定退出。因此，若在區域經濟地位日漸增強的印度，對IPEF參與度不高或再度退群，多少會影響IPEF的含金量。

第五，美國在國際間的可信度不如過往。即使拜登政府力主IPEF旨在建立一個新的、具約束力的貿易規則平台，且無須經美國國會批准，可減少政治勢力的干預，但鑑於目前拜登在國內的支持度不高，年底期中選舉的壓力又持續逼近，假如選舉結果不利拜登，難保IPEF的後續規劃不會納入更多政治考量。而更令參與國擔心的是，若2025年川普重返白宮，是否會重演恣意退出TPP的戲碼。

綜上，IPEF談判能否在拜登政府屬意的2023年11月美國主辦亞太經合組織（APEC）領袖會議之時達陣，端視前述五項影響因素能否朝正面發展，更是拜登政府能否在維持美國經濟霸權地位的雄心，與傾聽印太地區國家需求的包容性兩者間取得平衡之莫大考驗。