年改憲法辯論的盲點

近年來，政府以「年金改革」為名，修法大幅削減了軍公教退休給付。為此，司法院大法官於日前召開憲法法庭，就「年金改革措施是否違憲」進行辯論。然而，限於時間與辯論規則的因素，許多議題仍無法充分地討論對話，網路上或坊間一般的「懶人包」式討論，也有些疏漏之處。

國內討論的最大盲點，就是部分論者往往主張「軍公教退休金超出國家照顧義務範圍」，進而指稱目前之退休給付是「過度照顧」云云。然而，我國法制上，退休金之給付，絕非一種政府可以隨時收回、調整之「恩賜」，而是受到法律保障的「權利」。舊有的退休金相關法制，並非規定「退休金之給付，政府隨時調整之」，而是由法律、法規明文規定計算方式與取得之金額、方式。司法院大法官釋字187號解釋以來，更一致將公務員請領退休金定位為公法上之財產權，受憲法之保障。因此所謂「恩給說」在《中華民國憲法》上是說不通的。

政府方面，似乎誤解了軍公教退休人員真正的「信賴利益」與「信賴行為」。他們以為，所謂的信賴利益，似乎僅是「將來安排生活」的部分。然而，這些「信賴利益」固然重要，卻忽略了公校教師最前端的「信賴行為」與「信賴利益」：選擇任職，並持續在崗位上服務數十年，直到退休。這樣的「信賴行為」才是年金改革必須考慮的最重要因素，而這樣的「信賴利益」則是無法輕易「補償」的。

退休給付規定不是契約，法令可以修改另一個纏夾之處，是政府方似乎認為，軍公教退休制度與勞資雙方的契約關係不同。契約不能片面更動，但退休制度涉及公益，自然可以調整。這樣的類比有許多簡化、錯誤之處。

首先，雖然我國法律上的通說，認為公務員與國家之間的關係並非契約關係，而是公法上職務關係。然而，至少在「志願役軍人」與「教師」，是明確與國家機關之間，有著行政契約的。如果真的要從形式上看，那是否軍人與教師，應該適用契約法的原則，禁止單方、片面修改呢？

第二，從信賴保護或是法治國原則的角度來說，「法律保障」應該遠比「契約約定」更堅實、更持久，更不允許片面更動才對。但現在政府卻說，契約不能片面更動，但法律規定的保障卻可以賴皮？

所謂「國庫破產」，也是大大誤解。「破產」是個很可怕的觀念。如果中華民國要被退休金制度搞到破產，那的確是魚死網破，所有的退休人員都拿不到退休金。然而，即使照政府目前的說法，頂多是幾個「基金」要破產，而不是「國庫」要破產。這二者之間差很多，法律從來沒有規定「退休金僅能從退休基金內給付」。

軍公教退休金制度的確應該要可長可久。如果真的需要調整，也需要處理，但對於「已經就職」甚至「已經退休」的人員，削減其退休給付，違反了國家原本由法律規定的擔保責任，更無法彌補其在職時的「對待給付」。政府要為這種破壞信賴保護的行為辯護，恐怕得提出更紮實的論據。（作者為國立政治大學副教授）